政府采购法实施条例为何难产9年

在2013年11月27日的全国政府采购工作会议上，财政部副部长刘昆透露，《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）起草阶段任务已基本完成，按国务院的立法计划，正在履行相关立法程序。

这已经是不知道第几次传出《条例》即将出台的消息了。这一条例草案早在2005年开始起草，此后几年里时有出台消息传出。

一传9年，原本热切盼望《条例》出台的学者专家们心思渐冷。在他们看来，时至今日，《条例》已不能解决实质问题，作为根本框架的《政府采购法》，急需修改。

溢价的采购

2003年，《政府采购法》正式实施。从2002年到2012年，全国政府采购规模由1009亿元增加到13977亿元，占财政支出的比重也相应由4.6%提高到11.1%。

政府采购高速发展的同时，采购价高于市场价、甚至产生“天价”采购的情况频现。伴生的暗箱操作、腐败滋生，广受舆论诟病。

中国社科院法学所法治国情调研室发布的2013年《法治蓝皮书》，首次推出《中国政府采购制度实施状况》报告。这份报告显示，政府采购的八成商品高于市场均价，56.1%的商品高于市场平均价1.5倍。

这些溢价并不都应简单归咎于腐败。

曾参与起草《政府采购法》的中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，这与法律操作性不足有关。“比如买电脑，个人买5500元，政府采购的时候6000元，但是延长了1年的保修期，你说这就是天价采购了？不好说。”

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇也表示，公共采购通常要求，采购的产品不仅要能正常使用，还要符合部门职能，以保障公共部门的有效运营。因此，对于产品质量、稳定性及售后服务等方面的要求，往往会超过市场同种产品的标准，如延长保修期、及时维修、上门服务等。

但这些内容，在《政府采购法》中无法找到依据。

此外，交通工具、信息产品等常见的采购品，公共部门也可能在产品功能、性能及安全性等方面提出高于私人采购的要求。类似的还有对供应商或产品的资质、资格的要求。

赵勇进一步说，这些特殊性都会导致参与的竞争者数量下降及生产成本上升。“当采购预算缺乏论证、审核和监督程序时，少数采购人会对采购对象产生高档、高配的需求，同时设置门槛，从而选取高规格产品，或者人为排斥竞争。”

“难产”的《条例》

政府采购规模日益增长的另一面，是作为操作细则的《条例》，近年来几乎年年有消息要出台，却一直爽约。

赵勇告诉记者，《条例》之所以“难产”，有三大原因。

首先，《政府采购法》中“集中采购”、“集中采购目录”、“集中采购机构”，都体现出采购权归属转移的含义。即原本分散在各部门单位的采购权，集中到采购机构。作为操作规范的《条例》，必然对集中程度要有明确规定，“是各管各的，还是统一来管？集中程度如何？集中采购中心在这里的定位是什么？”

赵勇表示，目前我国的集中采购，部门集中采购和分散采购并存。

他说，其中，部门集中采购就是一种妥协。他以税务系统为例，“国税局将税务系统的采购集中进行，实际上还是分散采购”。

依据《政府采购法》，纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购，就这一点，据赵勇观察，做得也不好。“总体来说，集中程度不够。”赵勇认为，提高集中程度涉及公共采购管理机制的改革，这种改革对于各政府部门来说是伤筋动骨的，也是一时难以接受的。

此外，政府采购关于支持环保、国货、中小企业等社会政策难以得到共识。最典型的争议是，“什么算国货？微软（中国）算不算？”此外，政府采购对这些领域的扶持，也和眼下简单强调“物美价廉”的目标存在矛盾。

最后一个原因，则是源于政府采购国际化。2001年，我国加入世界贸易组织时，曾承诺加入《政府采购协议》（GPA）。GPA是世界贸易组织下的贸易协议，是各参加方对外开放政府采购市场，以实现政府采购国际化和自由化的法律文件，赵勇称其为“二次入世”。

2007年，我国正式申请加入GPA，至今尚在谈判过程中。开放范围是谈判中的焦点问题。其中最核心的一点是，国企是否应该纳入政府采购。

根据《政府采购法》第二条，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”法条并未列举政府采购的范围，“财政性资金”也没有明确的释义。在实践中，国企并不在政府采购的范围之内。

学界则大多认为，国企应该包含在内，“至少是非经营性的采购项目”，赵勇表示。

中央财经大学政府管理学院教授徐焕东则认为，开放的范围应该更大，除了国企，“以政府为依托的慈善机构”，也在徐焕东设想的大采购范围内。“只要是公共资金采购，都应该纳入《政府采购法》的范围。”徐焕东这样总结。

同样的期待，也来自美国、欧盟等国家和组织。范围的扩大，意味着他们能够更多分享中国的政府采购市场。但类似“入世”时曾经带来的冲击，国外企业的进入，将对国内企业造成一定程度的挤压。

记者联系财政部方面，希望能了解《条例》的立法详情。财政部表示，草案已提交国务院，目前不方便接受采访。

赵勇认为，《条例》该解决的问题，已经通过其他方式解决了，“解决不了的问题，还是解决不了”。

他以财政部去年年底发布的《政府采购非招标采购方式管理办法》为例。这份以“财政部令”的形式发布的《办法》，对采购中非招标部分作了详细的规定。更早的时候，在2011年年底，财政部印发了《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，旨在落实《政府采购法》中“促进中小企业发展”的目标。

至于那些“解决不了的问题”，学界大多数专家认为，出在《政府采购法》本身。

建立统一的公开平台

政府采购的制度建立之初，目的就在于信息、过程、结果的公开。赵勇表示，与官员的任命、升迁相比，政府采购的透明度更高，“从发布到中标，大家都能看得到”。

但这一“最透明”的制度，仍有改进空间。

招标采购的信息发布渠道不一，一直为人诟病。各个部门分散发布，一些政府采购信息的发布网站是商业化的，需要注册付费，才能订阅。

对此，许多学者建议，建立一个全国统一的、集中的信息发布平台。

刘俊海表示，任何一个招标采购的情况，哪些人来投标，都应当在网上公示，实现招标、缔约、履约全程透明。

改革评标委员会，也在刘俊海的建议之中。他认为，传统的招标方式易被招标人操纵，对评标委员会的委员，应建立健全约束机制。他认为，应将全国的评标委员会联网，甚至本行业、本地的，都应该回避。“本地的大家都认识，谁好意思说当地企业不行啊。”

赵勇同样认为，招标评定方式需要改革，原因在于现在无人负责。“临时成立的评标委员会，选出来的产品出了问题，没人负责。招标人可以直接定标，也不用承担责任。”

不协调的法律

《政府采购法》的问题里，最为人所诟病的一点，是它与《招标投标法》的不协调。

《招标投标法》出台于1999年，由国家发改委的前身——国家计委负责起草及后来的推动。据一位曾参与《招标投标法》起草的学者介绍，该法的出台，是由于“当时工程领域存在突出问题，问题又集中在招投标上，就先立了《招标投标法》”。这部法律也是针对工程建设的招投标。

3年后，由财政部起草推动的《政府采购法》出台。这部“法理上占优势的《政府采购法》”，在现实中却和之前出台的《招标投标法》形成矛盾。虽然法条中采购项目包含了“货物、工程和服务”，但在实践中，工程建设仍依照《招标投标法》进行。2004年，财政部专门出台了第18号令，规定采购货物和服务的招投标管理办法。

刘俊海说，“这样一来，采购货物人为分成两段，监管尺度不一样，违法尺度不一样。”他认为，“两法合一”，合并成统一的《政府采购法》，建立统一开放的政府采购市场，才是治本之策。

以监管为例，依据《政府采购法》，政府采购的监督部门为各级人民政府的财政部门。而在《招标投标法》中，这一权力则散布于各个部门，自监自管。

这也是“两法合一”的难点之一。赵勇表示，《招标投标法》实际上是一个程序法，“重点是招标、投标程序的合法性，并没有从根本上触动涉及公共采购的部门原有的行政管理体制，是一种分权式管理体制，因而也是各政府部门比较容易接受的一种方式。”

这与《政府采购法实施条例》“难产”的原因类似，“两法合一”后，权力如何分配，同样是争议所在。

“这在技术上没有任何难度，唯一的阻碍是部门之间的分歧。”徐焕东这样总结。（记者 徐霄桐，实习生 孙悦）

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